Yttrandet skickades in till Regeringskansliet den 12 april 2024. Diarienummer: KN2023/01290
Sydsvenska Handelskammaren har givits möjlighet att lämna yttrande i rubricerat ärende. Frågan gäller eventuellt beviljande av nätkoncession för ny kabelförbindelse mellan Sverige och Tyskland. Förbindelsen kallas Hansa PowerBridge och planeras vara i drift 2033. Den har en kapacitet för överföring på 700 MW.
Handelskammaren anser att förbindelsen Hansa PowerBridge tills vidare inte bör tillåtas. Under förutsättning att ett antal grundläggande kriterier, som bland annat att gemensamt nationellt elområde förverkligats, kan detta omprövas.
Skälen för detta utvecklas nedan och kan sammanfattas enligt följande
A. Ekonomiska skäl
- Sammanlänkningen innebär stor risk för påtagliga välfärdsförluster för hushåll, företag och offentlig sektor (det som kallas konsumenter i beräkningen av elmarknadens avgränsade nytta). Dessa förluster är betydande i Sverige, men kan knappast motsvara märkbara välfärdsvinster i Tyskland
- Sammanlänken sker mellan å ena sidan ett av Europas minsta elområden/effektområden med kraftfullt negativ effektbalans (SE04) och å andra sidan Europas största elområde/effektområden (DE00). Detta kommer att leda till stor prispåverkan i SE04 och obefintlig prispåverkan i DE00. Förbindelsen skapar företagsekonomiska intäkter för ägaren på detta arbitrage, men bidrar knappast till att öka funktionaliteten i Europeisk eller svensk elmarknad.
a. Detta gäller även i en framtid när dagens elområden läggs samman med start 2027 och ett elområde bestående av dagens SE3 och SE4 möter samma situation med stor påverkan på svensk effekttillgång och priser.
b. Det finns i dagsläget inget som tyder på att Tyska regeringen delar landet i flera prisområden eftersom Tyskland tydligt lever upp till kriterierna i EUR 2019:943. Därför kvarstår dagens situation. - SE04 och SE03 har idag effektbrist och delvis en situation med otillräcklig effekttillgång. Sverige har genom indelning i elområden valt att med prioritering avlägsna flaskhalsar mellan elområden genom de kapacitetsintäkter som uppstår. Flaskhalsintäkter är inbetalade av kunder i SE03 och SE04 med det tydliga syftet att sättas in för detta ändamål. Dessa brister måste adresseras innan en förbindelse som denna anläggs.
B. Juridiska skäl
- De juridiska konsekvenserna är oklara. Även företag med endast en sammanläkning ska betraktas som egen TSO enligt domstolsutslag (mål C-454/18). De ska därmed principiellt hantera flaskhalsintäkter, men inte får
använda dessa för medel för drift. Baltic Cables relation till rättsläget har genomgått en lång rad processer och är ännu inte klarlagt. Förtydliganden i EU:s förordningar krävs sannolikt för att undvika långvariga fortsatta processer. Att i detta läge initiera ytterligare förbindelser är inte lämpligt.
C. Handelspolitiska skäl
- Handelskammaren noterar att Mecklenburg-Vorpommern anger att tillgången till svensk vattenkraft är ett viktigt syfte med förbindelsen, medan Sveriges har fyra elområden som begränsar dessa flöden och Sveriges TSO (SVK) uppger att man begränsar överföringen inom landet med 10% i snitt 1. Indelningen i elområden
kommer successivt fasas ut, som en följd av EUR 2019:943, men detta antyder att det i dagsläget saknas förutsättningar att uppnå förbindelsens syften. Svenska och tyska politiska målsättningar behöver samordnas. - Avtal mellan staterna om hantering av effektbrist och mothandel saknas idag mellan Sverige och Tyskland. Tyskland har däremot sådana avtal med exempelvis DK1 (Jylland i Danmark). Innan nya sammanlänkning övervägs behöver sådana avtal ingås.
När de juridiska aspekterna har klarlagts i gällande förordningar kring företag som TSO med endast en sammanlänkning och Sverige är ett gemensamt prisområde och effektområde kommer sammanlänkningen inte längre ha potentiellt dramatiska konsekvenser. Ärendet kan då prövas på nytt.
Handelskammaren kommenterar detta mer utförligt nedan
A. Ekonomiska skäl
Välfärdsförluster för svenska företag, hushåll och svensk offentlig sektor.
Regeringen har begärt förtydliganden och ytterligare kommentarer i ärendet från Svenska kraftnät, vilka redovisats i memo (SVK 2017/2396 2023-09-28).
Handelskammaren inleder med kommentarer kring de analyser som framkommer i detta material.
Ekonomisk analys
De analyser som SVK presenterar behandlar en mycket lång tidshorisont, radikalt olika scenarier och detta i en situation när elmarknaden är under mycket kraftig omvandling. Det gör att resultaten bör tolkas med försiktighet.
Det saknas också en företagsekonomisk analys av projektet. Detta är väsentligt eftersom projektet kan skapa hög avkastning för ägarna utan att generera samhällsnytta i form av nytta för konsumenter.
Inledande analys av påverkan på svenska och tyska priser (effekttillgång)
Det är enkelt att förstå att Hansa PowerBridges påverkan på svenska elområden potentiellt är mycket stor, men mer begränsad för tysk del. Ytterst sätts priserna genom att utbud av effekt ska matchas med efterfrågan. Genom att relatera storlekstalen på Hansa PowerBridges kapacitet att förflytta el, så kan man få en uppfattning om
potentialen att påverka priser och effekttillgång kan förväntas påverka priserna.
En viktig utgångspunkt är att SE3 och SE4 med 90% av svensk ekonomi enligt entso-e har negativ effektbalans. Det betyder att flöden ut och in i dessa områden har stor påverkan på priserna. Tyskland är en mycket stor elmarknad och har starkt positiv effektbalans.
Redan detta indikerar påverkan på priser och effekttillgång är påtaglig för svensk del, men knappt märkbar för tysk del. (Se tabell i dokumentet nedan)
För SE4 har en ny förbindelse stor betydelse eftersom 700 Mw, som är Hansa PowerBridges kapacitet, motsvarar nästan 18% av effekttillgången (Net Generating Capacity) i området. Men påverkan är sannolikt marginell i Tyskland (där 700 MW motsvarar 0,3% av tysk effekttillgång). Ett framtida sammanlagt elområde med dagens SE03 och SE04 skulle påverkas mindre avseende priser än dagens SE4. Med ett svenskt gemensamt elområdespris minskar den påverkan som förbindelsen har tydligt, men är ändå med 1,5% rimligen prispåverkande. Man kan även relatera kapaciteten på förbindelsen till effektnetto, vilket illustrerar samma poäng.
Självklart är detta inte linjära samband, men det ger en storleksuppfattning av potentialen.
Vi har även historiska data att utgå från. Dagens förbindelse Baltic cable har en kapacitet på 615 MW och har en påverkan på priserna i SE4. I en mer normal marknad än dagens, dvs mellan 2019-2021 visar korrelationsanalys att det finns ett statistiskt signifikant samband mellan elpriserna i SE4 och Tyskland3 men inga signifikanta samband mellan elpriser i SE2-SE3, SE3-SE4.
SE4 är ur prisbildningssynpunkt därmed inte relaterad till svensk elmarknad, utan till tysk elmarknad. Detta bevisar alltså att förbindelsen om 615 Mw är kraftfull nog för att skapar korrelation i priserna mellan SE4 och Tyskland.
Detta visar att påverkan på priser genom sammanlänkning har stor betydelse. En indikation på detta kan även erhållas genom företagsekonomisk analys av företaget Baltic Cable som förvaltar en förbindelse i drift för närvarande.
Företagsekonomisk analys – hantering av intäkter och flaskhalsavgifter
Företagsekonomin i ett projekt som Hansa PowerBridge spelar roll för fördelning av de vinster/förluster som uppstår. Företagsekonomiskt uppstår flöden (intäkter) i samband med prisskillnader och sådana flöden går från lägre till högre pris och i varje handelstimme en prisutjämnande effekt.
I denna typ av förbindelse så uppstår definitionsmässigt flaskhalsintäkter och dessa hanteras lite annorlunda jämfört med förbindelser inom landet. Detta framgår vid en kortfattad analys av Baltic cable som ägs av norska Statkraft. Baltic Cable argumenterar i sin årsredovisning att bolaget kan erhålla delar av flaskhalsintäkten som direkt avkastning för bolaget, vilket enligt elhandelsförordningen 2019:943 inte är möjligt vid svenska interna flaskhalsintäkter.
Flaskhalsintäkter över nationsgräns delas normalt 50/50 mellan länderna som förbinds. Men intäkten uppstår genom förbindelsen, i detta fall företaget Baltic Cable. Bolaget måste separera dessa från verksamheten (kallade obalanskostnader i bolagets redovisning).
Baltic Cable förmedlade under de senaste åren (2019-2022) mellan 1,98 TWh och 3,33 TWh vilket innebar ett utnyttjande av mellan 88,8% och 98,7% av kapaciteten. Anläggningen anskaffades för 2,2 miljarder SEK varav 0,4 återstår att avskriva motsvarande ytterligare tio år enligt nuvarande takt. Den redovisade omsättningen de senaste fem åren 2018-2022 var 1,5 miljarder med rörelseresultat på 0,8 miljarder (52%) men med stora fluktuationer i och med krisen 2021/22 och därtill redovisas flaskhalsintäkter motsvarande 2,2 miljarder (varav delar varit tvistiga).
Enstaka år uppstår mycket stora windfall profits, det vill säga oförutsägbara inkomster. Som mest var dessa 788 miljoner kronor (2021) och det ska alltså ställas i proportion till anläggningskostnaden på 2,2 miljarder.
Detta är en direkt följd av att förbindelsen anläggs mellan ett av Europas minsta elområden med Europas största effektbrist och Europas största elområde. De vinster som uppstår handlar alltså om arbitragevinster till följd av kraftig obalans mellan de marknader som sammanlänkas.
Detta illustrerar svårigheten med att denna typ av enstaka sammanläkning ska drivas som enskilt bolag – det är oklart hur vinster ska ses i relation till tariffer och flaskhalsintäkter och hur man ska se på rena arbitragevinster.
Kommentarer till Svenska kraftnäts ekonomiska bedömning
De kalkyler som redovisas av SVK behandlar nytta på elmarknaden fördelat på tre komponenter och det är viktigt att diskutera vad dessa innebär.
Sammantaget är de faktiska omständigheterna väsensskilda från antaganden i modellerna vilket gör att modellerna är svåra att ta som utgångspunkt. Däremot vet vi från historiska data hur den faktiska prisbilden ser ut genom dagens sammanlänkning och historiken visar, som beskrivits ovan, att dagens sammanläkning innebär samvarians mellan elpriser i SE4 och Tyskland. Det innebär alltså markerat ökade priser i SE4 som är en liten marknad men knappast märkbar påverkan i Tyskland som är en mycket stor marknad.
Vi inleder ändå med en genomgång av modellerna eftersom de sannolikt spelar stor roll för bedömningen av frågan.
Stor skillnad mellan de två alternativ som bedöms.
De scenarier som redovisas av SVK bygger på två radikalt olika antaganden. Antingen reinvesteras nuvarande Baltic Cable och är i drift till (åtminstone) 2045 vilket innebär en total sammanlänkning på 1315 MW (alternativ 1), eller så försvinner Baltic Cable och denna drygt dubbla kapacitet existerar då endast under en kortare period på ca två år (alternativ 2).
Kapaciteten på förbindelse mellan Sverige och Tyskland
Alternativ 1: 615 Mw mellan 2030-2033 och
(baltic cable reinvest) 1315 Mw mellan 2033-2045 (12 år)
Alternativ 2: 615 Mw mellan 2030-2033 och
(baltic cable stängs) 1315 Mw mellan 2033-2035 (2 år) och
700 Mw mellan 2035 och 2045
Därtill finns ju i praktiken ytterligare alternativ utan Hansa Powerbridge: ett nollalternativ där Baltic Cable avslutar verksamheten 2035 när dess anläggning är avskriven och ett alternativ där den fortsätter
Alternativ noll: 615 MW fram till 2035
0 Mw från 2035
Alternativ reinvest: 615 mw till 2045
Under perioden fram till 2045 förutser dagens regler i förordningen EUR 2019:943 att det görs omprövningar av de svenska elområdena under åren 2024, 2027, 2030, 2033, 2036, 2039, 2042 och 2045, dvs vid åtta tillfällen. Givet de omfattande belopp som inflyter i from av kapacitetsintäkter, så har Sverige (genom beslutet att genomföra en split) förbundit sig att göra omfattande satsningar på transmission.
Detta i sig gör det svårt att bedöma utfallet. Men det är notabelt att flertalet nuvärdesberäkningar indikerar att det är bättre elmarknadsnytta i alternativ 26. Detta indikerar att en kortare period med hög överföring (2 år) är mer gynnsam än en lång period (12 år) med hög överföringskapacitet. För SE4 är kortare period mer gynnsamt i
samtliga beräkningar.
Men det är inte sannolikt att dagens svenska indelning är relevant eftersom den enligt regelverket kommer omformas successivt, med trolig sammanläggning av SE3 och SE4 redan 2027.
Detta i sig illustrerar att scenario-bedömningarna är extremt osäkra som beslutsunderlag.
Kommentar kring SVK:s fyra scenarier för elektrifiering i modellen
SVK använder som utgångspunkt fyra scenarier för hur svensk elektrifiering kommer att utvecklas fram till 2045. Olika stor efterfrågan kan mötas av olika produktionsmix med så kallat planerbar kraftproduktion (vattenkraft, kärnkraft, och termisk8) och väderberoende förnybart (Vindkraft och solkraft).
Valet av energimix färgas i hög grad av politiken och 20 år (från nu till 2045) är en mycket lång period. Handelskammaren gör ändock tolkningen att en utveckling med en blandad energimix (både planerbart och väderberoende) är mer sannolik. Eftersom hela övriga ekonomins möjlighet att efterfråga effekt i så hög grad styrs av samhällets förmåga att erbjuda elektrifiering så är både höga och låga scenarier för efterfrågan i tänkbara. Detta
gör att scenarierna EP och FM är de som vi fäster störst vikt vid.
Notera att det som spelar störst roll i simuleringarna är om man använder scenarier med hög eller låg efterfrågan (utbyggnad). Detta är matematiskt enkelt att förstå eftersom ett flöde på 700 MW såklart har lägre påverkan i en mycket stor marknad än i en mindre.
Vidare fäster vi större vikt vid bedömningar som baserar sig på den långsiktiga marknadsanalys som är nyast, den så kallade LMA 2023 (om än denna uppges vara preliminär)
Nytta för konsumenter måste vara syftet med investeringen
Dessa fyra scenarier analyseras utifrån hur den nuvarande förbindelsens livslängd ser ut. För dessa försöker SVK i modeller fånga hur elmarknadsnytta uppstår fördelat på konsumentnytta (samhället exklusive elproducenter och flaskhalsar dvs offentlig sektor, företag och hushåll), producentnytta (elproducenter) och flaskhalsinkomster.
Det finns flera viktiga observanda i samband med detta.
Normalt när samhällsinvesteringar utvärderas är nyttan för konsumenter i förgrunden. I de beräkningar som redovisas här motsvarar nyttan för konsumenter effekterna på den samlade samhällsekonomin, minus elproducenter och minus de medel som fångas upp i form av flaskhalsintäkter.
Det är anmärkningsvärt att den totala konsumentnyttan för de två scenarier som vi bedömer som mest realistiska är uttalat negativa för offentlig sektor, företag och hushåll (-55 MEUR respektive -1334 MEUR för EP och FM enligt LMA 2023). Detta är så stora förluster att de knappast går att riskera för svensk ekonomi.
Sammantaget finns stor risk för omfattande ekonomiska förluster för konsumenter. Detta kan självfallet inte accepteras. En investering måste kunna påvisa nytta för konsumenterna, det vill säga samtliga hushåll, samtliga företag och hela offentlig sektor.
Elsystemet kan knappast ha något annat syfte än att erbjuda elektrisk kraft till goda villkor för konsumenter. Jämför med nyttoberäkning för annan infrastruktur, där samhällsnytta helt beräknas helt utifrån nyttor för användarna i relation till investeringen. Vägar och järnvägar bedöms i första hand på avkastningen för samhället,
som måste överstiga kostnaden. (Kostnaden för sådan infrastruktur är intäkten för producenten som bygger)
Flaskhalsintäkter är en utgift som betalas av konsumenter i elområden med högst pris.
Hur flaskhalsintäkter ska bedömas i dessa beräkningar är inte självklart. De kan dock knappast ses som nyttobidrag. För det första är detta en kostnad som konsumenter (hushåll, företag, offentlig sektor) har betalat in. De motsvarar alltså en utgift för konsumenter (genom värdet av prisskillnader som uppstår på grund av att elnätet inte är utbyggt mellan elområden.) Dessa prisskillnader betalas av konsumenter i de elområden med högst priser (i princip liktydigt med områden som har sämst effektbalans). Flaskhalsintäkter är uttryck för en brist, nämligen otillräcklig överföring.
Medlen kan vidare bara disponeras enligt särskilt reglerade ändamål. De ska investeras i nätbyggen, de kan sättas in för intervention i marknaden, som sänker priset för de konsumenter som finns i de elområden som betalat dem, och de kan i sista hand sättas in som tariffsänkning. Slutligen kan de skjutas över till kommande år, men i princip endast användas för bestämda syften. Det är alltså definitionsmässigt inte ett socioekonomiskt överskott. Att addera dessa som socioekonomisk intäkt är konceptuellt tveksamt. De kan möjligen ses som en investering i marknaden som konsumenter betalat in. I den mån de inte sätts in för att minska priser, så är de en utgift för konsumenter.
I utfallen redovisas både positiva och negativa flaskhalsintäkter. Detta blir svårtolkat eftersom flaskhalsintäkter antingen uppstår som en kostnad för kunder, eller inte alls.
En negativ flaskhalsintäkt är konceptuellt inte möjlig. För det andra kan kapacitetsintäkter inte utan vidare ingå i en modell över en lång tidsperiod baserar sig på en statisk indelning i nuvarande elområden. Dessa medel skapas genom brister, men skiljer sig eftersom de inte tilldelas säljare eller köpare på en marknad. I stället hanteras dessa medel hos nätägaren och ska aktivt investeras så att prisskillnader elimineras. Med åtta revisioner och successiva investeringar är det inte rimligt att anta att de kvarstår om 20 år eftersom regelverkets hela syfte är att de
successivt försvinner. Ju större flaskhalsintäkter, desto fortare kommer de försvinna eftersom stora sådana intäkter indikerar stora behov och stora resurser för prisutjämnande nätbygge.
Att addera flaskhalsintäkter som en socioekonomisk intäkt för elmarknaden, när det är en utgift för konsumenter är därför tveksamt. Men även om man antar ett sådant synsätt är riskerna för stora samlade förluster för samhället alltför stora för att tolerera.
Tyska elområden
I Sverige förekommer ibland en debatt om att Tyskland kan komma att besluta om intern splitt i prisområden. I Regeringens uppdrag till SVK ingick denna fråga.
Handelskammaren vill påpeka två saker.
För det första finns det inga utsikter att detta ska ske. Regelverket är tydligt med att detta är ett beslut som fattas av varje regering.10 Tyskland följder tydligt regelverket med en handlingsplan som levererar enligt plan. Ställningstaganden från Tyska Industri- och Handelskammaren och andra analyser visar att en split inte gagnar tyska intressen. Det saknas en debatt om detta i Tyskland.
För det andra skulle detta inte ändra på det grundläggande förhållandet att ett mycket stort nordtyskt effektområde skulle sammanlänkas med ett litet effektmedel i Sverige med de konsekvenser som beskrivs ovan. De kalkyler som SVK:s rapport presenterar är väldigt osäkra.
Effekt-tillräcklighet
Dagens regelverk om hur elområden ska se ut innehåller inte lika tydliga regler som tidigare förordningar (2005) men det finns likafullt krav EUR 2019:943 art 14.3 på att elområden ska ha förmåga att
- ”skapa en tillförlitlig marknad, inbegripet en tillräckligt flexibel produktion och belastningskapacitet, som är avgörande för att undvika flaskhalsar i nätet,
- balansera efterfrågan och tillgång på el
- samt skapa långsiktig säkerhet för investeringar i nätinfrastruktur.”
Stora obalanser inom elområden mellan efterfrågan och tillgång på el ska alltså inte förekomma. Därtill finns regler för hantering av effekttillräcklighet (EU) 2017/2196. Detta måste uppnås genom insatser som svenska TSO och myndigheter själva har direkt rådighet över. Det är också det som regelverket förutser.
Eventuell tillgång till utlandsförbindelser kan inte ses som sådan. Däremot kan Sverige genom avtal skapa bättre förutsägbarhet, vilket diskuteras nedan.
Effekttillräcklighet kan dock inte i sig anföras som argument för en förbindelse av detta slag. Eftersom SE3 och SE4 är underbalanserade är det därtill tveksamt om de lever upp till kraven som ställs på att utgöra elområde. Att uppnå intern balans är ett grundkrav som först måste uppfyllas innan ny förbindelse som riskerar att försämra effekttillgången öppnas.
B) Juridiska skäl
Det finns även anledning att diskutera den juridiska statusen på denna typ av sammanlänkning.
Idag finns en liknande förbindelse, Baltic Cable. Denna driftas av ett svenskt aktiebolag som är helägt av ett norskt statligt bolag. Den legala statusen på Baltic cable har varit oklar och en rad rättsprocesser har initierats av Baltic cable. ECJ har dock i mål C-454/18 fastställt att en sammanläkning genom bolag med endast en enstaka kabel å ena sidan kan betraktas som en TSO, men å andra sidan att dess kostnader för drift/underhåll inte kan anses täckas av flaskhalsavgifter, för att bibehålla eller öka kapaciteten.
Som framgår av Baltic Cables årsredovisningar (se ovan) är hanteringen av flaskhalsar en av de frågor som är tvistig.
Rättsfall kan möjligen bidra till klargöranden, men i grunden behöver förordningar förtydligas kring vad detta är för storheter. Innan detta skett är det olämpligt att initiera ytterligare förbindelser.
C) Handelspolitiska skäl
Målkonflikter mellan svensk och tysk politisk inriktning Notabelt är också att SVK anger att man inte beräknar full leverans i snittet SE2-SE3 utan kalkylerar med 10% nedsättning i överföringen SE2-SE3 för respektive år. Detta framstår som märkligt när det uppstår stora flaskhalsintäkter eftersom insatserna av dessa har högsta prioritet enligt lag, vilket alltså konkret innebär ett åtagande att öka kapaciteten mellan SE2/SE3. Handelskammaren konstaterar samtidigt att tyska delstatsregeringen (Land Mecklenburg-Vorpommern) i sin kommunikation lyfter fram att Hansa PowerBridge som en länk till den svenska vattenkraften i norra Sverige.
Detta framgår av kommunikation i form av ett Pressmeddelande från 50Herz i samband med att Land Mecklenburg-Vorpommern meddelade bygglov för Hansa Powerbridge den 6 november 2023.
“Sweden has a large amount of hydropower available for electricity generation, as well as reservoirs for storage. Opening up these capacities forms part of Germany’s energy transition.”
Detta är alltså ett uttalat syfte med förbindelsen från tysk sida. Men detta syfte står i strid med svenska uttalanden om att inte förmedla kraft inom Sverige från just denna energikälla.
Innan dessa målkonflikter har utretts är det olämpligt att gå vidare med sammanlänkningen.
Samarbetsavtal om mothandel mellan Sverige och Tyskland krävs innan ny förbindelse.
Avtal mellan staterna om hantering av effektbrist och mothandel saknas idag mellan Sverige och Tyskland. Tyskland har däremot sådana avtal med exempelvis DK1 (Jylland i Danmark) 12. Innan nya sammanlänkning övervägs behöver sådana avtal mellan Sverige och Danmark ingås.
Sammantaget innebär detta att förutsättningarna för sammanlänkning genom Hansa PowerBridge för närvarande inte föreligger. Sverige behöver vidta en rad åtgärder för att uppnå effektbalans och enhetligt elområde, rättsläget är oklart och de handelspolitiska målen mellan Sverige och Tyskland behöver avstämmas och helst bör avtal om samverkan vid bristsituationer ingås.
